一、从历史上看历代的宗教法令
二、世界各国宗教法管窥
三、宗教立法得失之研讨
四、我国需要一部现代的宗教法
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前 言
人类从上古以来，除了邪教和符咒邪说之外，全世界所有的宗教一直都被赋予导正社会风气、净化世道人心的重责大任。由于宗教信仰的不同，全世界一些政要们对宗教的护持和贬抑，也使得宗教或蒙受许多利益，或遭到无边的迫害。
我国政府对宗教的时而护持、时而摧残，同样在历史上留有记录。但自一九二九年制定「监督寺庙管理条例」以来，政治的权利一直都像紧箍咒一样，紧紧地束缚着佛教的发展。佛教多年来由于政府「监督寺庙管理条例」的不周延，致使弊端丛生，导致佛教经常都是处于被排斥的状态。例如政府对于寺庙管理人资格的认定、领导者与信徒之间的认定标准、寺院庵堂财产的继承人、产权处理的办法，以及香油、纳骨塔、田租收入应否缴税等问题，始终没有一个合理的法令作为遵循准则；加之社会部分不肖人士假藉宗教之名，遂行敛财、骗色、诈欺等不法行为，政府也经常是睁一只眼，闭一只眼，导致宗教事件频仍，让宗教的神圣任务受到污染，此不但是对佛教的一大伤害，而且衍生出重重的社会问题。
说起「监督寺庙管理条例」，这是政府仅针对佛教和道教作「监督」之用，对于天主教、基督教等其它宗教则不在其内，明显违反宗教平等与宪法保障信仰自由及宗教自治之精神，因此有识之士一直亟盼政府能尽快重新修订一部平等、尊重对待一切宗教的新法。但是吵吵闹闹已有七、八十年之久，历次的政府一直都排拒宗教立法，虽然美其名曰「保障宗教信仰自由」，实际上政府的政策就是让宗教界内一团混乱，自生自灭。政府因无研修宗教的官员，所以以外行人指导内行人，造成教与教争，寺与庙争、僧侣与信徒争、甚至让宗教界的宗教师们自己互相斗争。用斗争来抵销宗教的力量，如此不懂尊重宗教地位，这样的发展，怎么能有健全的宗教制度呢？
其实，宗教立法在世界各国早已行之有年。宗教与政治自古以来即有不可分离、相辅相成的关连性，宗教没有离开过国家，国家也需要宗教对社会的辅佐教化。诚如东晋道安大师曾说「不依国主(国法)，佛法难立」，宗教应受国家法令的规范与保护，就像建筑有建筑法规，医师、金融、教育、出版等皆有其法令规范；宗教原本虽已具有自律的内涵，但社会的生活又何能独立于法律之外？所以透过宗教立法，保障宗教权利与地位，使其正常发展，这是法治国家一致的作风。现经宗教界人士几番陈情、力争，政府终于有了立法的决心，也可看出主事者从善如流的美德。
关于宗教立法，最初宗教界与政府论争的问题，只在于世俗的政治如何管理宗教的灵修部分，如今这一个问题已经厘清，当然灵修部分「僧事僧决」，由宗教界自行制定仪规来自己解决，但是与世俗有关的建筑、税法、财务等，当然还是有宗教立法的必要。
紧接着，如何制定一个各宗教一体遵行的宗教法，又成为佛教与道教、基督教、天主教、回教、一贯道等各宗教界共同讨论的问题。现在几经协调，总算也有了共识，大家认为订定一个可资共遵的宗教法，确实有其必要性。
接下来在进入法案章程订定的阶段，大家又一直为土地、税务、纳骨塔等问题而争论不休。其实我们认为这些都没有真正触及宗教致命的问题，宗教真正的致命问题是什么呢？是寺院教堂之宗教士的资格认定。寺院教堂的主持人不给予资格的认定，怎么会有好的宗教团体呢？现在社会上开业行医的要有医师执照，办校兴学的要有教师资格，甚至开计程车的司机要有驾驶执照，厨师也要经过厨师检定合格始得挂牌营业，为何独独负有教化社会、导人向善之责的寺院教堂之传教士不需要有宗教资格的认证呢？这就难怪社会上一些附佛外道假藉宗教之名，行不法之事，而造成宗教乱象与社会纷争不断了。所以宗教的教育不能为政府所认定，人民的信仰不能提升；没有好的宗教法，国家社会又如何能健全发展呢？
此一问题虽然早在数十年前，我们就具函向政府提出反应：「宗教团体的管理人或主持人，应该经由合法的宗教教育机构毕业；甚至宗教团体的负责人与主要成员，也应该有该宗教的教育单位或教会组织所颁发的资格证明文件，以避免不肖之徒假藉宗教之名，行不法之实。在此前提之下，政府应该正式承认佛学院、神学院、圣经书院等宗教研修机构的地位，使其能正常发展，并可公开招生，以培育出优秀的宗教师，进而提升宗教教化的功能，乃至对宗教法及教育法均应有明确的制定，以升华宗教信仰的层次。」
然而遗憾的是，有一些不懂宗教的官员从中百般刁难宗教士的资格认定问题，甚至反问道：「如果限定宗教研修机构毕业的人才能担任住持的话，那么一些新兴宗教怎么办，谁来担任住持呢？」其实，一个新兴宗教的成立，岂是那么简单说成立就成立？它一定要经过相当时间的酝酿、筹画，要有历史为人所肯定，才能成为大众所承认的正派宗教。
一个正当的宗教，它需要有历史可考的教主，要有正见的教义，还要有正当的教团，如佛教的佛、法、僧三宝，如天主教也有教主、教义、教士。一个新兴的教团，如果以上这些根本条件不具备，怎么能成为新兴的宗教呢？所以很明显的，别有用心的人就是不愿意看到宗教人员素质提升，不愿意看到宗教的发展太大、太好。现在的宗教界不但道士可以做寺院的住持，和尚可以做道观的主管，尤其反对宗教的人士可以担任管理宗教的官员，造成外行人管内行人的不合理现象。其实政府如果很早就对宗教师的资格加以考核、规定，则不但杜绝社会人士对寺庙教堂名位的觊觎，还给宗教一个清净的空间，如此有了专业人士住持，必能提升宗教信仰的层次，发挥宗教利乐众生的功能。但是直到现在，由于政府的政策没有宗教士资格的限制，宗教对社会的教化功能不彰，导致社会风气败坏，国家伦理道德丧失，实在令人扼腕叹息。
反观西方国家，他们十分尊重专门机构，即连美容业、殡葬业都设有政府认可的学院及专业人员；更何况寺庙教堂的住持，莫不规定至少要有宗教学院毕业的身分，才有资格传教，以免产生层出不穷的邪知邪说。
我国政府由于没有宗教士的资格鉴定，导致宗教界龙蛇混杂，正邪莫辨。此外，政府对公益、慈善团体兴建图书馆等，都给予奖励，却又要宗教缴税。但是一遇国家有水、火、风、震等灾难时，又要佛教救济；寺院财产都用来缴税了，如何从事公益事业呢？
甚至有关寺庙财产方面，寺庙本为十方信众的财产，但因出家众本身没有儿女，师徒间的关系法律不予承认，因此宗教人士往生后，因继承的关系，财产可能变成外人的(有血亲关系者)私物。因此寺院财产不能让出家弟子继承是很遗憾的一件事，亟待重新立法保障。
其实，台湾宗教的乱源，归根究底还有一个很重要的因素，就是一个寺院两个头(住持及管理人)。过去大陆上的寺院管理人必定是出家众，在台湾则士绅名流都可以做管理人。出家众(住持)建寺，在家人(或民意代表，或土豪劣绅)管理，而政府只认可管理人，有很多的野心家欺侮出家的住持不懂法令，安排信徒入会(五百元或一千元即可入会)，信徒有选举权，一改选就可以当住持，如此混乱是非，甚至把辛苦建寺的出家住持赶出寺门，致使住持投诉无门，此一劣规，更有待宗教立法，予以保障。
过去的出家僧侣大都不懂得法律，只讲求道德观念，然而今日的出家众除了要有道德修养以外，还要懂得法律。因为现今的社会光讲道理不一定能适用，凡事都要知法、合法，才能防患未然，才能保护佛教。
星云出家六十余年，眼见许许多多的宗教问题，深知此中之弊端，因此不得不直言表达意见。今仅就所见，分四点论述之。
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一、从历史上看历代的宗教法令
如前所述，政府在一九二九年(民国十八年)制定的「监督寺庙管理条例」，由于没有尊重宗教的自治发展，用政治干涉、管理宗教，尤其不能全面适用于各宗教，有失公平性，而且经过时移境迁，早已不符现代所需，因此在有识之士大声疾呼奔走下，内政部目前已着手起草「宗教团体法」，拟将宗教团体界定为具有公益法人地位的「宗教法人」，以健全宗教行政法制，使宗教发挥更大的社会教化功能。
其实，各个宗教本身早就已经有立法规范，包括佛教、道教、天主教、基督教、回教等世界各大宗教，它们各自都有提供教徒持守的法规戒条，例如：道教有修身五箴(存好心、说好话、读好书、学好样、作好事)、行持六诀(忠、孝、仁、信、和、顺)，以及包括老君五戒等三十余种戒律；天主教依摩西十诫爱人，遵山上圣训爱天主；基督教必须践履孝敬父母等十戒；回教也有禁吃猪肉等七诫八德。
佛教的戒法尤其严谨，除了四波罗夷外，还有不杀生、不偷盗、不邪淫、不妄语、不吸毒等五戒。另有身三、口四、意三的十善法戒及菩萨三聚净戒。此外，又有比丘二百五十戒、比丘尼四百八十条戒，乃至沙弥(沙弥尼)十戒、式叉摩那六法戒等。甚至当初佛教从印度向四面八方传播的过程中，又再发展出适应各地民情风俗所需的戒律，如中国佛教的「百丈清规」、「禅苑清规」、「日用小清规」、「咸淳清规」、「东林清规」、「寿昌清规」、「教苑清规」等，以及藏传佛教的仪轨、南传佛教的戒法等。
历代以来，佛教为了在社会上立足存在，更是不得不在国家政治制定的一些法律配套要求下，小心翼翼的在夹缝里求生存。例如仅只唐朝太宗一人，即分别在六二七年登基之始颁令：「凡私自度僧者，处以死刑」(《续高僧传》二十五)，这就是用政治干涉信仰自由；在六三一年元月下诏规定：「佛道设教，本行善事，岂遣僧尼道士等妄自尊崇，坐受父母之拜，损害风俗，悖乱礼经，宜即禁断，仍令致拜于父母」(《贞观政要》卷七)。这许多政令，皆是对宗教的不尊重。
到了六三七年，太宗又再度颁布了一道新律令《贞观律》，内容条文虽然多已散佚，但是从日文版文献《养老律令》(七一七─七二四)中的〈僧尼令〉，内容大部分源自《贞观律》中〈道僧格〉一章，从中可以清楚看出，〈道僧格〉名义上是根据戒律而制定，实际上它所涵盖的范围比戒律对僧尼的规范更为严厉，而且处罚的刑责更是否定宗教的尊严。
甚至六三九年，太宗更下诏宣称，他有权决定使用经典来规范僧尼的行为，因为佛陀曾将末法时代护持正法的责任，交付给在家的王公大臣，因此帝王有义务来制定僧尼行为准则(《全唐文》)。此皆为唐代的帝王试图严峻控制佛教，提供了一个又一个有力的证明。(见史丹利‧外因斯坦《唐代佛教──王法与佛法》，台北：佛光出版社，一九九九年)
从这许多事例，也可以看出在政治上即使开明如唐太宗者，其对宗教之毫不尊重，以打压为主，主要是害怕佛教的发展超越了政治。所以，自古以来由于主政者对宗教的信仰差异，如唐朝姓李，一直想以道教的李耳为主，所以提拔道教的发展，订出各种法令，蓄意毁灭佛法。所幸佛教的宗派在隋唐时代即已大致成立，尤其佛理义蕴丰富，吸引了社会上的名流文人纷纷改宗佛教，如裴休宰相、文学家苏轼、柳宗元、白居易、王维、谢灵运、陶渊明、黄庭坚等，都曾与佛教结下了深厚的因缘，所以基本上佛教在学术上基础稳固，加之佛教因果业报的信仰吻合民众的需求，在民间拥有广大的信徒，因此尽管佛教历经多次教难，却始终屹立不摇。
此外，历朝专制的帝王虽然尽量用各种方法箝制佛教、压迫佛教，都是一样的用心，但是大致说来，早期的朝代僧尼犯法，因为那时政治上的法律尚未具备，所以基本上是根据戒律来处置的。例如五○八年北魏玄武帝所颁布的诏令：「缁素既殊，法律亦异……自今以后，众僧犯杀人已上罪者仍依俗断，余犯悉付昭玄(北齐所置之僧官名称)，以内律僧制治之。」(《魏书》)就是一个典型的例子。
另有一例，五九五年北魏文帝颁令僧尼犯法者应根据戒律来处置，而不是世俗法律。为此他还敕令撷取经典重点编辑《众经法式》，用来规范僧尼，而实际审判权则委任于一名所谓「断事沙门」(教团中处治僧尼触犯纲纪之僧职)。此举与佛教的「僧事僧决」，实有异曲同工之妙。
到了隋朝，基本上也是萧规曹随，因为隋文帝信佛虔诚，主张「僧事僧决」。隋文帝后，炀帝虽以智者大师为师，但他残暴的性格实与佛法的精神相距甚远，加之帝祚甚短，因此佛教并未能因为他的护持而受益。
直到唐朝，因其姓李，终以道教李耳为主。不过唐太宗即使有「扬道抑佛」的心态，但是他内心还是深知佛教的力量，因此在六三五年，玄琬大师上表给唐太宗，要求僧尼犯法应该根据佛教戒律，而非根据世俗的法规来处理。虽然这一道奏章送达太宗时，玄琬大师已经圆寂，太宗还是同意玄琬大师的提议，而批准了他的奏议。
从以上各朝代所发布的僧制，显示僧制绝大部分是根据戒律而制定，只有在僧人触犯了如杀人、叛国的重罪时，才会应用世俗的法令。不过，基本上佛教徒从古到今，一直是少有杀人，叛国之事例发生。
除了各种的法规约束，历朝也相延订定僧官制度。僧官制度过去都为从政者所御用；民国以后，历代管理宗教的人，也都不希望宗教成为社会的清流，而希望宗教互斗。其实历代以来，除了外道如白莲教藉佛教反政府之外，佛教一向和平，尽力配合政府。但是由于执政者的权利欲及私心作遂，致使佛教在各朝各代还是历经各种教难，例如三武一宗毁佛灭教，就是因为执政者嫉妒佛教太好、太大。当然，一些佛教太过世俗化，积聚财富，广置田产，这也是招致政治妒恨的原因。
前面说到僧官制度，始于魏晋南北朝时期的后秦，当时的职称为「僧正」，又称「僧主」，是僧团中职位最高的僧官，以佛法戒律规范僧尼；南北朝以后，历代承袭其制，只是职称随朝代而有变更。
据《梁高僧传‧僧传》记载，鸠摩罗什入关后，弟子多达三千人，僧团之庞大，一时震撼了朝野上下。由于关内僧尼日渐增多，后秦姚兴惟恐僧团的组织与力量影响到政治的统领，于是在弘始七年(四○五)颁布诏书，从僧尼当中礼派学优德芳的僧 担任僧主，统领僧团。同时，在僧主之下，选派僧迁担任「悦众」(僧职之名称，司掌僧团中之事务者)，法钦与慧斌担任「僧录」(掌理登录僧尼名籍与僧官补任等事宜之僧职)，这可说是中国僧官制度的开端。
僧官制度的创置，是教团大规模发展下所产生的一种现象，这种现象显示出佛教所带给社会的，已不仅是一种精神内涵而已，同时也象征着佛教教团展现出一股强大社会组织与力量。
僧官由朝廷赐给丰厚的俸禄，例如车马、人事费用等等，依照不同的职称，分任不同的事务。其中，悦众一职协助僧正管理僧团，负责僧团中的庶务；僧录则掌管僧团的人事，处理僧尼名籍与僧官补任事宜。僧官制度发展至此，可说已渐具雏型。
其实，在后秦设置僧官制度之前，早在东晋及北魏之时，就已经建立了僧官制度。根据《续高僧传》卷六记载，在晋代就有「僧司」的设置，它的时间，根据现代人的研究，至少应该是在西元四○一年之前。在此同时或稍后的北魏时代，僧人法果戒行严谨，广弘佛法，受北魏太祖道武帝拓跋珪迎请到平城，敕命为「道人统」，统领四众。法果常赞叹太祖明睿好佛道，他的意见深受太祖重视，形同参谋资政一般。
北魏太宗时，担任道人统的法果，依然备受尊崇。太宗尊崇佛法的殷切，不亚于太祖，他在京都平城广建寺院和佛像，更请僧侣教导人民生活。永兴年间(四○九─四一三)，太宗授与法果「辅国宜城子」、「忠信侯」、「安成公」等爵号，但都被一一辞谢。太宗经常驾临法果的住处，但是因为寺门太狭小，皇帝的车舆通过不易，遂下令将寺门拆除扩建。
北魏太武帝初时承继太祖、太宗的佛教政策，崇信佛法，礼敬沙门，每逢四月初八佛诞，即敕令举行行像仪式，并亲临门楼，观览盛况；后来受到宰相崔浩的影响及道士寇谦之的煽惑，改信道教，在全国建造道观。太平真君七年(四四六)，听信谗言，下诏普灭佛法，终于引发大规模的毁佛行动，造成佛教史上一大浩劫。
至文成帝即位，致力于佛教的复兴，设立一元化之僧官制，以统御僧团；中央设置「监福曹」，主事僧官以「道人统」为正，「都维那」为副。兴安元年(四五二)以罽宾沙门师贤任道人统。师贤示寂后改称沙门统，以沙门昙曜继任。
昙曜担任道人统期间，对佛教、国家与社会有许多建树和贡献。他奏请设立「僧祇户」和「佛图户」，作为佛教兴办事业的基础。
和平元年(四六○)，孝文帝改「监福曹」为「昭玄寺」，组织越加严密，权责也扩大。在组织编制上，昭玄寺置有「大统」一人、「统」一人、「都维那」三人，并置有「功曹」(相当于今日之警察首脑)与「主簿员」，专门管理地方(州、郡、县)的「沙门曹」；在职权方面，可谓巨大而广泛。若僧众触犯杀人罪以下的过失，都直接交由昭玄寺，采取内律、僧制来处置。大致来说，昭玄寺具有司法权，可以惩治僧众；有立法权，可以制定僧制；有人事权，除了沙门统、都维那、寺主、上座等的重要僧官是由皇帝直接任命之外，其他各层级的僧官，不论是铨选、任免、罢黜等人事权，都由昭玄寺掌管。
到了东魏、北齐，僧官制度不但全盘承袭北魏，并且增加僧官的人数，乃至演变到后来，用钱也可以买到官职，所以产生「断事沙门」的新僧官，由皇帝敕授，赋予管理的权力，与昭玄寺共治僧团。
西魏末年，专权二十几年的汉化胡人宇文泰，曾创设一种名为「三藏」的僧官，由皇帝敕授善于教导学徒、功绩卓著的高僧，封号三藏，担负教导与管理僧众的职责。后来这一职称取代道人统，而产生「国三藏」、「州三藏」、「昭玄三藏」等新的僧官。
南朝沿袭晋代的僧官制度，在中央政府设僧司，即衙署，也称为僧局、僧省或僧署。中央僧署的主官为僧正，或称僧主，刘宋武帝永初年间(四二○─四二二)开始设置中央僧官，以瓦官寺法和为僧主，明帝于泰始元年(四六五)任命僧瑾为「天下僧主」。僧主的职责，与东晋、北魏、姚秦时代相同，主要在统领僧众。僧司通常备有定额的经费及人力，根据《梁高僧传》卷七〈僧瑾传〉记载，皇帝下诏给僧瑾「法使一部，亲信二十人，月给三万，冬夏四时赐车舆、吏力」，作为僧官行政发展之用，僧署逐渐形同政府衙门一般地管制着僧团，也为僧团解决问题。
南朝僧官制度的特色是地方僧正比中央僧正更有实权。早在东晋安帝(三九六─四一八)时，益州刺史毛璩就设有地方僧官「蜀郡僧正」，由沙门僧恭任之。到了南朝，有的按照世俗的行政区域，分别设立州、郡僧官，例如梁武帝天监年间，以僧若任「吴郡僧正」；有的根据僧团的教化区域，设立跨州郡的区域性僧官。因此，南齐武帝时出现同时敕立二位僧主的情形：定林上寺的法献与长干寺的玄畅，二人分治江南、江北。另有沙门慧基，任「东土僧正」，统领吴会间十城的僧众，又称为「十城僧正」；沙门慧球，在南齐和帝时任「荆土僧正」，他们都属于跨州郡性质的知名僧正。由这些资料可知当时地方僧官发达的情形。相对而言，中央的僧正只是在形式上被赋予监督全国僧团的名义，实际上并不能左右握有强权实力的地方僧官辖区内的僧众事务。
梁武帝笃信佛教，曾敕令光宅寺的法云为「大僧正」。法云制定僧制，明定僧尼清规，以为后代规范。到陈代，文帝以大彭城寺的宝琼为「京邑大僧正」，又称「京邑大僧统」。这些「大」、「京邑」等头衔，是为了凸显京邑教区地位的重要而冠上的。另外，例如京邑地区的都维那，则称为「京邑都维那」。
聘任尼僧为僧官，广泛出现于南朝，成为南朝佛教的一大特色。尼僧僧官制度，可溯源于东晋，在东晋太元年间(三七六─三九六)，比丘尼支妙音曾被任命为「简静寺主」，但在层级上，只属于基层的僧官，并非管理全国或某一地区的尼僧事务。到刘宋明帝时，首次任命比丘尼为高层僧官，以宝贤为「都邑尼僧正」，以法净为「京邑尼都维那」，管辖京城一带的尼僧事务。这些尼僧僧官大多以有见识、有魄力而见重于世，由此也可明白，当时女众在我国传统社会中具有平等地位。
隋文帝杨坚于北方建立隋朝，统一天下后，便进一步推行佛教治国政策。隋文帝对于僧团的管理，大致沿用北朝的昭玄系统，也保留了断事沙门的任用，只是曾经一度把「昭玄寺」改称为「崇玄署」，另外又置有「隋国大统」、「国僧都」、「平等沙门」等职称。此外，他也积极发展佛教学术，改善社会风气，故有「外国僧主」、「二十五众主」、「五众主」等新僧官的设置。文帝于京城设立二十五类的佛学科目，集合全国有志学习的僧众，听其依据自己的兴趣和程度，选择一种科目学习，每众各立一位「众主」，所以称为「二十五众主」，负责教化、授讲，可说是佛教的普通教育。「五众」则是一种高级的专门佛学教育，分别是「十地」、「讲律」、「涅槃」、「讲论」、「大论」等五种科目。同一众可以有好几位众主，以便兼容并蓄各家学说。二十五众和五众，是由皇帝敕任，受国家供养保护的，但不设官署，也不参与行政事务，只是一种纯学术性质的国立机构。
随着僧团的成长，隋炀帝即位后，把僧尼集中到官立大寺，慢慢废除了中央和州郡的僧官。一方面加强寺院本身的基层僧官，侧重寺院三纲(上座、寺主、维那)的地位；另一方面又设立由俗人担任「寺监」的监寺制度，直接监督寺院，权力大于寺院三纲。因此可以说，隋代的佛教是配合王权进行教化的时代。
唐高祖李渊开国后，在地方基层上，倚重寺院三纲，中央则设置「十大德」，以纲维法务，三论宗的集大成者吉藏便是十大德中的一人。十大德的遴选，是由众僧中推举出，或是由皇帝亲自指派。
唐初承袭隋代的监寺制度，设置崇玄署，隶属于鸿胪寺。鸿胪寺最初设于汉朝，作为接待外国宾客及掌理凶丧仪庆等事的官衙。唐代初期未设僧正、僧统等僧官，只在鸿胪寺下设置崇玄署，管理僧籍和任命寺院三纲等事。
唐太宗即位后，改变宗教政策，取消十大德及寺监，把统理僧尼的职务渐渐移转至官府中，并由唐代诸帝依循之。十大德的职称，在唐中宗到代宗期间又恢复了，但已失去「统领天下僧尼」的职权，只负责讲授律学、临坛度僧的事务，而有所谓「临坛十大德」的称呼。真正掌管天下僧尼大权的机构，主要是崇玄署，其职权范围包括寺额、僧籍的管理、僧官的选任、僧尼的制度、僧尼在寺院外的活动等。但是到了后来，教团的自治权受到逐步的削减，度僧要受御使的监察，僧籍管理和僧官选任则要接受尚书部的监察；在唐玄宗天宝年间，僧务更由祠部取代崇玄署原有的职权，所管辖的范围广及寺院僧尼授田的种种事宜。
在唐玄宗末年，另创设有「修功德使」的俗官，负责寺塔的修建、佛像的铸造、经典的译官以及盛大佛教法会的举办等。安史之乱后，唐室重建僧官系统，由左街功德使、右街功德使统理首都之内的佛寺及僧尼，并增设左街僧录、右街僧录，以辅佐功德使执掌僧务。此时地方十道有僧统，各州有僧正，僧侣在国家中的地位再度受到重视，经常有受赐大师、国师和紫袍等殊荣。到五代十国，僧官改由地方政府授任。
为了加强管理全国几万所寺院和几十万僧众，宋朝沿用「国有僧以僧法治，国有俗以俗法治」的原则，因袭唐代，设置专门管理宗教事务的官署和僧司。中央僧署是隶属于鸿胪寺的左右街僧录司，掌管寺院僧尼帐籍及试经、梵修等；州郡仍设僧正，统理地方僧尼。
宋初，僧尼事务仍由功德使管辖，后来隶属于鸿胪寺，同时又令尚书祠部审理僧尼的籍册，发给剃度及受戒文牒。另外，还以中书省或门下省司掌赐给紫衣、师号及建寺名额，并掌管国立大寺住持的选任，又以开封府尹兼领功德使，监督度牒发行和僧官的选补。可以说，以中书、门下、鸿胪寺、尚书祠部、开封府等，来对教团事务进行多重的管理，是宋代统制佛教政策的一大特色。
地方僧官，称谓杂多，名号各异，有僧正、副僧正、都僧正、僧判、十寺僧正、僧统、僧录、山门僧守等职称。一般而言，州县设僧正司，以僧正为首。在州县之外，佛剎广集的天下名山也设有僧正一职，管理一山的教团，其权责更胜于住持。例如五台山当时便设有僧正，深受宋代皇室的重视。
唐末禅宗兴起后，便以住持主管寺院。过去以三纲管理寺院时，凡遇重大寺务，必由三纲共同协议。宋代以来，各寺渐废三纲而置住持，寺务往往由住持选任的幕僚分担，因此寺院僧职结构产生了很大的变化。
唐朝创行「试经剃度」的制度，宋代进而以试经的方式来选补僧官，考试程序比照科举制度进行。据《旧五代史》卷四十七载，报考僧官的资格，必须法腊四十，夏安居二十度以上。设置七科考试，分别是讲论科、讲经科、表白科、文章应制科、持念科、禅科和声赞科。考试的时候，就和现在的联考制度一样，试场是要隔离起来的，试卷上的姓名也要用浆糊弥封起来。除了用试经办法外，南宋时也经常采用「期集」的方式来选拔僧官，这是透过诸山名僧经由众议评定的旧译制度，但要送交中书或尚书等中央机构审核批准，才算生效。
元世祖忽必烈奉西藏喇嘛八思巴为「帝师」，令他掌管全国佛教，地位至高无上。世祖之后，诸帝也都尊崇佛教，常常在登基前，先就帝师受戒，而后即帝位，并且广建寺院，厚赐僧侣，刻印佛经，设置僧司、僧署，佛教遂成为一国之教。
由于政府的支持，元代僧官的权位极为崇高。「僧俗并用，政教通管」，是这个时代僧官选任的特色；僧官可以主政管军，俗官也可以管理佛教事务。
忽必烈首先创设「释教总统所」为中央僧务机构，以八思巴任中原「僧总统」，在地方则设「诸路释教总统所」。后来改立「总制院」为僧务机构，由帝师兼任「总制院使」，后来再改名为「宣政院」，掌管全国佛教事务。宣政院的权责包括：供给各大官寺佛像、幢幡、宝盖、车鼓、旗号，并配合长期大型法会的活动需要，培训一批专职人员。至于地方僧官的设置，在宣政院下设「行宣政院」，以广行院令。
此外，西藏区的军、政、教，都由宣政院主事，诸如官员的铨选、驿站的设置、驻军征讨、户口调查、赐封喇嘛等，宣政院都可以参决其事。宣政院的组织日渐扩大，其下后设「功德使司」主管法会、印刷佛经等事务。除了中央的都功德使司外，地方也设立诸路功德使司，直到文宗时，才废除功德使司。自唐代以来，功德使司经过一番兴衰后，终于在元末废止。及至明朝，曾经出家为僧的明太祖大兴整饬，明代佛教又进入了新的局面。
明太祖朱元璋实施高度的中央集权政策，建立一套严密而纲目齐备的僧官网络，明确厘定各级僧官的品阶俸禄，将僧官完全划入政府官员的体系之中，这是明代僧官制度的最大特色，也是历代以来僧官机构最大的特色。
早年出身于皇觉寺的明太祖，为强化对寺院僧尼的管制，最先于洪武元年(一三六八)，在金陵天界寺设置「善世院」，统管全国僧尼寺院，但在洪武四年废止，而把统理天下僧尼的职权并归祠部管辖。洪武十五年，太祖又另行制定一套新的僧官制度，在京都设置僧录司，统理天下僧尼。其成员有左右善世，正六品；左右阐教，从六品；左右讲经，正八品；左右觉义，从八品。地方僧官部分，府设「僧纲司」，有都纲、副都纲各一员；州设「僧正司」，内置僧正一员；县设「僧会司」，内置僧会一员。这是一个从中央到地方，四个层级，体系严密的制度。但是，僧录司并不是一个独立自主的机构，而是隶属于礼部统辖之下。
洪武二十九年，太祖把礼部所辖的祠部改为「祠祭清吏司」(简称为「祠祭司」)，总揽宗教的政令大纲，设有郎中、员外郎、主事各一人，分别掌管僧尼试经给牒、僧籍名册、僧官的选补、寺额的赐给等的政令大权，原先的僧录司只处理具体的宗教事务，例如实际调查全国僧侣总数，制作资料详备的名册，包括姓名、年籍、出家受戒的时、地、受业师、历年行止等；编制天下寺院总册，详载启建年代、住持、住众人数、僧舍数目等资料，向祠部申报；推荐住持人选，以供任用之参考；主持经试，于祠祭司核可之下，填发度牒；约束天下僧众，严守戒律，阐扬教法；对违反戒律者，经调查后，申报祠祭司加以处置。
除了上面所说以外，明朝还有一套统理僧官的独特办法，就是对于僧官的衣饰严加规定，依照讲、教、禅三类，区别僧服颜色：讲僧是玉色常服、绿条浅红色袈裟；教僧是黑色常服、黑条浅红色袈裟；禅僧是茶褐色常服、青条玉色袈裟。唯有厕身于僧录司的高品阶僧官，才可以在袈裟纹边饰金，表示殊荣。这种种的规定，处处都显示出明代对于僧官制度制定严密的程度，同时也可看作是明代对于佛教发展的一种抑制政策。
明朝的各级僧官不置署，僧司直接设在寺院之内。僧官如同政府官员一般，要参加朝会，接受考铨。成祖以后，政令渐弛，甚至由官方径行度牒买卖，以济荒馑，朱元璋所立的僧官制度渐行废弛。
清朝帝室崇拜喇嘛，却仍旧抑制佛教发展，僧官制度沿袭明朝，职别名称无异，只是在员额、职掌略有增减而已，但仍无实权可言。一九一二年以后，孙中山先生宣布「政教分立」，取消僧官制度，在八指头陀寄禅大师的奔走下，核可成立「中华佛教总会」，存在一千六百年之久的僧官制度终告结束。
民国以来，政府也订定各种辅导宗教的办法。例如民国十八年颁布「监督寺庙条例」后，一直以此做为管理寺庙的依据。自民国四十四年迁台后，主管宗教的内政部民政司和省政府民政厅，陆续下达许多行政命令，但都未能发挥正面的功能。此外，内政部民政司为了对各宗教事务的处理，有明确的法律依据，并对各宗教表示一视同仁，曾于数年前草拟了一份「寺庙教堂条例」，但因内容不尽理想，遭遇到各宗教的反对。过几年，内政部民政司又草拟了「宗教法」或「宗教保护法」，可是都在各方意见纷歧下，不了了之。
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二、世界各国宗教法管窥
宗教起源于人类对自然力量的不可知，信仰宗教则是人类发乎自然、出乎本性的精神力。我国宪法明订人民有信仰宗教的自由，甚至根据国民大会宪政研讨会编印的资料显示，在所研究的一百四十个国家当中，百分之九十四的国家在宪法中订定了有关宗教的条款。其中一一七国申明人民有宗教信仰的自由；八十一国规定各宗教平等，不因宗教信仰不同而有差别；十七国载明任何宗教团体有权在自设之机构内进行宗教之教育。
可以说，无论东西方社会，不管集权或民主国家，尽管政治立场不同，宗教信仰有异，但大都以宪法来保障人民信仰自由的权利及宗教之间的平等地位。例如日本有「宗教法人法」(一九五一年)、法国有「政教分离法」(一九○五年)、韩国有「传统寺庙保护法」(一九八七年)、泰国有「僧伽法」(一九六二年)等，甚至联合国大会于一九八一年十一月廿五日公布第三十六之五五号：「消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍或歧视的宣言」，更揭示了世界共同信仰宗教自由的具体内涵。
关于日本的「宗教法人」，主要精神是立足于人人有信仰宗教的自由基点上，一面给予「宗教法人」免税的优惠及传教的自由，另一方面也要求「宗教法人」所弘扬的教义要正当。
韩国则在一九八七年订定「传统寺庙保护法」，主要针对文化资产的保存及寺庙财产管理方法的规定，说明宗教在社会上扮演的是教育、文化的角色。
根据《佛音时报》二○○一年五月三十日报导，法国国会拟将通过一条打击邪教新法律，此法律虽然在草拟期间即已备受争议，反对者声称它侵犯人权自由，不过法国民意却普遍支持立法，因为法国曾发生邪教徒集体自杀事件，因此支持者认此举有助于打击邪教。此法果真通过实施的话，将成为世界首部「反邪教法典」。
此外，揭橥无神论的共产国家苏联也在一九九○年十月一日立法通过实施「宗教法」。甚至一九九六年，美国参议院在经过八个月的谈判之后，以九十八票对零票一致通过「国际宗教自由法」，要求政府监督并且采取行动，制裁有纟统进行宗教迫害的外国政权。
依照这项新法律，美国政府将设立一个权威性的联邦机构，负责监督国务院，对全世界已有宗教迫害记录的国家，及部分宗教团体所受的不平等待遇，争取应有权利。(《海潮音杂志》第七十九卷，第十一期)
我国的宗教法令，严格说来，只有民国十八年(一九二九)公布实施的「监督寺庙管理条例」，及民国二十五年(一九三六)内政部公布的「寺庙登记规则」，不过内政部及台湾省政府另行订定有关宗教法的命令、规章，包括对寺庙建造、寺庙登记、寺庙财产、信徒代表、管理人等规定，计有一百多项。
这些法令虽多，但并不完备，而且规范对象仅及佛道寺庙，对于回教清真寺、天主教、基督教教堂都排除在此限制范围之外，显示政府法令的制订太不周密，且有宗教偏袒之嫌。
尤其，如前言所述，宗教里许多严重的问题，诸如管理人的资格认定、寺院产权的继承、宗教研修机构的承认、住持与管理人的双轨制、信徒代表资格，以及土地、建筑、税务等问题，由于政府没有一套完备的宗教法令给予规范、导正，以致宗教界的争议演变成社会问题，成为社会乱象的来源。
再者，数十年前教育部禁止宗教进入校园，并且明文规定法师不能到校园弘法。由于我国教育缺乏宗教课程，学生毕业后走出校园，对于正确的宗教信仰缺乏认识，因而陷入信仰的迷思中。
在当时我曾多次应邀到各大专院校讲演，但是每每一切都已准备就绪，却一次次的临时被迫取消。尽管如此，我仍锲而不舍，如今主管教育机关总算打破宗教不可进入校园或纳入课程的禁令。可见政府的法令应该与时俱进，才能顺应时代需要；一味地墨守成规，只会遭致人民唾弃。
兹就上述问题，窥之各国的立法规定，以提供政府参考：
(一)政府对于寺院纳骨塔、香油收入应否缴税的法令
法国：宗教团体都是免税，故香油不必缴税，但宗教团体的收支要相互抵消，不可有利润，否则利润要征收三三‧三％的税。
瑞士：1.纳骨塔的建立需要由当地政府批准。2.寺庙、教堂都是非牟利慈善团体，皆属免税。3.纳骨塔的收入、油香皆列为免税制度，但需要呈报财务状况。
荷兰：设立纳骨塔须向政府申请许可，收入不必缴税。据「尸体处理法规」第五十八条：骨灰必须用骨灰瓮存放在火葬场，但是其中一部分的骨灰，可放在其他地方。第六十一条：对于骨灰的存放，特别的法规可能被接受。在这些条文里没有提到收费问题。
奥地利：墓园均属地区政府管理，没有私人所有，墓园的费用需加税金；不过宗教团体的香油收入不必缴税。
瑞典：瑞典教会分为国家教会及自由教会。在瑞典出生的公民，如果没有申请退出国家教会，每年需按收入的比例 缴交教会税，由国家收集后转交教会。
(二)寺庙教堂管理人资格的订定(学位身分的需求)
法国：寺庙教堂的管理人由宗教团体自己推选。根据《市民法律手册》第二册「一般决定事项」第二‧二条：教会可能适合于照自己的规定去任命管理人。
德国：要受过专校或大学的神学课程及传教讲习会的课程。
瑞士：神职人员需要神学院毕业。
瑞典：1.教堂主管最少要三十岁以上，曾任牧师三年，并宣誓与其他神职人员工作，无论性别如何……等。2.神职人员则是由教会管理会任命，牧师的资格是由神学院教育毕业，风琴士、音乐士另有特别的学院教育。
荷兰：寺庙教堂的管理人由宗教团体自己推选。
奥地利：管理人之身分一定要是登记有案的教徒，并且每年缴交宗教税给政府，学位则没有规定。
英国：教堂管理人由每一教区选举产生，亦可为应聘者，其资格包括：已受洗者；已登记于教堂选民册内；廿一岁或以上；无犯罪记录者。根据 Churchwardens Measure 1999(教堂管理人条款)。
(三)寺庙教堂除了主管人之外，是否另有订定其它管理人？
法国：寺庙教堂除了主管人之外，应由教会再订定其他管理人。
德国：除主管人之外，另有在家人所代表的教堂议会或牧师议会。
瑞士：1.教堂神职人员只负责灵修活动，不参与其它事务。2.教堂的管理及财务皆由教堂当地村民选出教徒七人所成立的委员会管理。
瑞典：自由教会的牧师或神学院资格无特别规定，如需要政府承认，应向政府教育部门特别申请审定。
荷兰：由宗教团体自己决定。根据《市民法律手册》第二册「一般决定事项」第二‧二条：教会可能适合于照自己的规定去任命管理人。
奥地利：天主教堂除了梵谛冈指派的神职人员外，亦有当地的人帮忙管理，但并不硬性规定，且均为有给职。
(四)政府是否承认佛学院、神学院、基督书院等地位，使其能正常发展，以维护各宗教之清修仪制？
法国：佛学院、神学院、基督学院等地位需视各学院在立案的章程是否属正宗宗教而定。
德国：政府虽承认天主教及基督教的学制，但教会及仪制由教会自行安排。
瑞士：政府承认，但并未积极协助推动发展。
瑞典：学院比照一般大学规定，向教育部申请资格审定。
荷兰：政府承认。
奥地利：承认五大宗教(佛教、天主教、基督教、回教、希腊正教)的学院之学位。
英国：宗教学院不在主流教育体制之下，其地位不能与大专学校、高等学府看齐；但可由各别宗教团体决定是否承认其地位。
(五)寺庙教堂之财产如何订定继承权？(是否由团体指派或合法之神职弟子继承)
法国：寺庙的财产，包括动产、不动产均属宗教团体所有。但如果教堂为国家所认定，其教堂的房子是属国家的。
德国：教堂财产属于教会所有。
瑞士：1.财产继承是由财团法人基金会开会决定。2.神职人员与管理人员皆是领薪制度。
瑞典：以登记注册之组织型态按法律规章办理。
荷兰：寺庙的财产，包括动产、不动产，均属宗教团体所有，继承权为团体所拥有。根据《市民法律手册》第三册第四章，第八十三条：但教堂寺院须经这个城市的许可。
奥地利：教堂之财产继承权属教团本身所有，例如天主教堂都属梵谛冈所有。
英国：寺庙教堂之财产如以寺庙教堂名义登记注册，其继承权应由团体决定或指派；但如以个人名义登记，其处理方式一如私人财产的情形，由财产拥有人决定继承权。
(六)宗教士的资格如何订定？
法国：宗教士的资格由教会订定。根据《市民法律手册》第二册「一般决定事项」第二‧二条：教会可能适合于照自己的规定去任命管理人。
德国：宗教士需要受过专业的神学课程教育。
瑞士：宗教士的资格是必须经过神学院考试通过。
荷兰：宗教士的资格由教会订定。
奥地利：宗教士必须具有宗教学院或者大学中宗教系所毕业的资格。
英国：基本上没有正式的明文规定宗教士的资格，完全由宗教团体自行认可，当然，出家、受戒证书是有力的证明。
(七)是否有法令订定各级公私立学校将宗教教育列为必修课程之一？
法国：在法国除了私立学校外，公立的初中、高中学校，未将宗教教育列为必修课程。
德国：天主教及基督教的宗教课是必修的，其它宗教现也渐被列入宗教课程。
瑞士：如属天主教、基督教之私立学校皆设有宗教课程，让学生自由选择；公立学校没有设立宗教课程。
瑞典：初中规定宗教课为必修课程。
荷兰：学校分三种：天主教、基督教及一般学校。前二种学校各自设立该宗教之课程，在一般学校的小学及中学，自由设立宗教课程。高职以上除配合科系外，一般无设立宗教课程。根据《基本律法》第一章，第二三．一、二三．三、二三．七条规定如上。
奥地利：中、小学中均规定要依个人之信仰选修宗教课程(政府承认的五大宗教)。
英国：根据英国 The Education Reform Act(1988)规定，所有学生(从一年级到十一年级)都要接受宗教教育课程(除非家长反对)。
其实，环顾世界各国，许多国家将国民义务阶段的中小学委由宗教团体办理。例如上述荷兰的中小学教育与宗教的关系就十分密切。荷兰有天主教、卡尔文教和新教等派别，分别都有兴办学校的传统。在一八五○年荷兰的私立小学比例原本只有二三％，一九八五年提高为六九％。直至目前，荷兰的宗教团体能在正规学校内运作。此外，加拿大、澳洲、比利时、英格兰及西班牙等国家在非公立学校均能有政府补助宗教教育，并设有良心条款来防止宗教的反教育效果，因此宗教教育实施于学校内，并非只有上述几国而已。
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三、宗教立法得失之研讨
由于台湾拥有多元的宗教信仰体系，社会上常有假藉宗教名义，进行敛财骗色的脱序行为发生，对正信的宗教团体造成莫大的伤害，也让社会付出许多社会成本。
有鉴于此，民国八十五年(一九九六)十一月八日，行政院长连战首开先例，亲自主持一场「宗教与社会风气座谈会」。会中，我针对社会一片「宗教扫黑」的挞伐之声，发出「宗教扫邪」之论，并对所谓「宗教问题」提出「宗教立法」的建议，以对不法之徒进行规范，此乃「扫邪保正」的正本清源之道。但是当时也有部分人士反对宗教立法，他们认为宗教立法有违宪法保障「宗教自由」之精神，且难免政府会假保护宗教之名，行控制宗教之实。
其实，宪法保障人民信仰自由，此乃事实；但是不立宗教法，难道就能不受现行的「寺庙庵堂监督管理条例」之限制吗？
再说，宗教和政治一样，乃关怀众人之事；社会各行各业皆受法令规范，宗教又岂能逍遥「法」外，独做化外之民？尤其不立宗教法，正邪不分，败坏社会风气的劣行如何加以规范？所以综观世界各国都有相关的宗教法，如韩国订有「传统寺庙保护法」、泰国有「僧伽法」、法国有「政教分离法」、日本有「宗教法人法」等。订立平等、合理的宗教法，是进步国家的表征；不立宗教法，如车无轨则，必然脱序，安全如何有保障？
此外，现行法规中许多不合理的法令，都有待政府重新立法规范，以保障宗教平等，例如：
(一)寺庙除了住持主管之外，另外设立管理人，一个寺院两个头，不立宗教法，外行人控管内行人，乞丐赶庙公的乱象如何消弭？
(二)寺院的住持圆寂后，出家弟子不具备继承寺产的资格，寺院财产为该住持俗家眷属所有，不立宗教法，佛教净财沦为世俗的禁脔，争端四起，谁来维护？
(三)不立宗教法，住持主管的身分无法认证，「宗教信徒大会」的代表不具备「宗教士」的资格，挟金钱为势，控制教会，鱼目混珠，乱源迭起。
(四)为因应时代权宜之需，都市大楼型的寺院林立，既可节省用地，又可就近接引都市丛林的现代人学佛修行。但碍于现行法规却无法登记为寺院建筑，不立宗教法，问题如何解决？
(五)宗教乃净化人心、安定社会的公益事业，寺院的一切捐献收入，系运用于利益人心的宗教用途，不应以公司法来扣征，政府应效法先进国家给予完全免税的尊重，不立宗教法，税法的问题如何厘清？
(六)海外华侨子弟是中华文化的传播者，回台就读宗教学院却受到签证的种种限制，有碍青年学子回台的意愿；不透过宗教立法，如何解决？
(七)先进国家如美国等，均将宗教教育列为国民必修课程之一，使之认识正确的宗教，防止邪教兴起。不立宗教法，宗教研修机构学位，如神学院、佛学院、道学院等，无法受到政府承认，全人教育如何圆满？
(八)宗教的价值在于净化人心，寺院有功于公益者，不光是指捐款而已；政府一般只奖励捐财慈善的团体，下焉者，会使宗教沦为红十字会一般的慈善机构，不能发挥宗教净化社会人心的功能；更有甚者，不肖者可藉受奖之匾额做为敛财工具。因此唯有透过立法，把对于文教有功者纳入奖励对象，才能提升宗教的信仰层次。
立法的目的，旨在让制度化的宗教更如法，让非制度化的宗教走向制度化。佛教之所以能在中国生根，实在要感激基督教在宪法中所争取的「信教自由」。所以在数十年前，我就一直希望佛教界有人出面召集，透过大家座谈、研究，达成共识后，研拟出一套对提升信仰有帮助的「宗教法」，不仅对净化人心、社会教化有正面的影响，甚至对结合宗教界的力量，共同促进社会的安定，都将是一大贡献。
然而长久以来，由于政府未能制订一套健全的宗教管理办法，造成佛教在行政、寺务、文教的推展上阻碍重重。尤其将佛教与只管烧香拜拜或没有因果观念的邪教一起管理，更使佛教蒙受莫大的伤害。好不容易现在有了立法之议，对于宗教法立法所引起的纷争，我认为给宗教团体一个明确的法人地位，保障宗教的利益，并修改宗教团体法中对宗教不切实际的规章，那么「有法总比无法好」。有法，才有保障！
过去在西方社会，不论天主教或基督教国家，帝王就位，必须到教堂举行宣誓仪式，因此一旦上台，无不急急兴建教堂，藉以巩固自己的地位；在中国正好相反，帝王一旦掌权，就急急地想尽办法削减宗教的力量，深恐宗教太好太多，宗教的群众力量会威胁到帝王的宝座，所以宗教从古至今，历经各朝各代，无不饱受政治的迫害与压抑，实在可怜。
目前宗教法最大的毛病便是只要一提到什么就「不可」、「不可」、「不可」……消极得只管「钱」而已，对宗教利生事业、弘法之本分不曾过问。如此的宗教法对宗教有何助益？为何不能积极地站在辅导的立场，可以提出一些好事，规定都「可」、「可」、「可」地发挥？
例如：宗教对环保 水土保持的工作一直做得很好，古代多少寺庙都是建在悬崖峭壁，从未见其倒塌；如果是在现代，一定不被政府允许，但是这些寺庙如今不都成为代表中华文化的瑰宝吗？宗教对信仰的用心，真可谓慧心巧思，今之社会因为没有法令，令宗教人士无可奈何！
总之，台湾宗教问题目前最重要的是「宗教法」，没有法就如法外之民，在法律规章内，不依规矩则不能成方圆。过去的宗教法已不合现在的社会，现在理想的「宗教法」，要将各宗教集合在一起，实行同一法令，不可厚此薄彼，要在公平、公正的原则下，让各宗教结合在一起，才有力量发挥利济群伦之功。
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四、我国需要一部现代的宗教法
内政部推动宗教立法虽然已有多年，过去也曾经提出至少七、八个版本草案，包括民国八十七年(一九九八)八月廿四日台湾省政府民政厅函送各宗教团体的六份草案，其中有立委洪玉钦等三十二人起草的「宗教团体法」、立委萧金兰起草的「宗教法人法」、立委陈清宝起草的「宗教法」、中国佛教会起草的「宗教法人法」及「佛教法」等。
这些草案光是名称就各有主张，互有不同，不过起草宗旨倒是都能一本保障人民信仰宗教自由的原则，甚至条文也尽力在宗教免税等方面多所维护，例如洪玉钦委员的版本载明：「依本法设立或登记之宗教团体，免征地价税、土地增值税、土地改良物税、契税及赠与税。」陈清宝委员的版本也说：「宗教法人及宗教专业人士依法免税。」又说：「宗教专业人士或宗教法人得直接承受农林用地，作为宗教上之使用」等等。
此外，立法委员沈智慧、黄昭顺、潘维纲等人也先后协助订出多种版本。可惜在这么多的版本里，都没有人提出对寺院教堂主管人资格规定的条文，实感美中不足。
其实，早在多年以前，我已邀集过多位宗教界和法界人士共同草拟「宗教法」，例如民国八十六年(一九九七)元月二日，由曾在台湾高等法院担任法官多年的国际佛光会会员林富村理事起草了一份「宗教法」，希望站在司法界的立场订定一份保障宗教权益的宗教法，但是最后也没有获得大家的通过。
在此同时，国际佛光会也曾主动与谢启大立委联络，希望透过法界人士的协助，宗教法能早日催生。后来一个偶然的机会，谢启大立委到佛光山，正逢佛光山举办「第三届寺院行政管理讲习会」，当她听过课程中有关宗教法的相关问题讨论后，又与我做了一番意见交流，当下慨然答应协助起草宗教法，并随即联络朱朝亮检察官与李子春检察官共同联手，以短短几个月便起草了一份包括「宗教基本法」、「宗教团体法」、「宗教自治法」、「宗教辅助法」等四个部分的宗教法草案，可惜此草案在去年(民国八十九年西元二○○○年)提出后，也是遭到佛教徒激烈的反对，认为条文对佛教的约束过于严厉，可惜他们都没有看到内中其实也对佛教多所保护。
不过，谢启大版的宗教法虽然遭受各方的反对，但诚如天主教台湾总主教团秘书吴终源神父所说：「这仍不失为催生现行内政部版宗教法的推手。」
现在内政部提出的「宗教法草案」，是由中华佛寺协会秘书长林蓉芝、中华道教团体联合会理事长吴龙雄、国策顾问杨四海、台湾基督教长老教会总会总干事罗荣光、天主教主教团秘书长吴终源、真理大学宗教学系助理教授林本炫等六人共同起草，内容大致分成「宗教自由」、「宗教团体的法律定位」、「教产管理」、「纳骨塔及墓园管理」、「违法与罚则」等几个部分。关于这一版本的内容，利弊得失如何，当然还有待各方进一步协商研议。不过此中有关墓园及纳骨塔部分规定：「宗教团体对于附设之纳骨设施及墓园，除专为供奉已故负责人、宗教士或提供非营利之公益殡葬者外，应订定收费标准及管理办法，送请宗教主管机关核可实施，营运收入并应依法纳税。」
此外，在违法与罚则中提到：「宗教团体违法对外公开劝募者，宗教主管机关得移送宗教团体审议委员会调查审议后，没入违法劝募所得，或处以一年以上五年以下的时间，停止对外公开劝募的权利，必要时得声请法院解除负责人及相关人员职务，情节重大者并依法解散其宗教团体。」、「宗教团体之负责人或宗教士，若假藉宗教活动机会或宗教士之地位，对其他宗教士或教徒，进行诈欺、侵占、背信或妨碍风化、妨碍性自主、略诱等罪者，除声请解除负责人或相关人员之职务外，并加重其刑至二分之一，以及依法解散其宗教团体。」
针对上述，我觉得寺庙纳骨塔收入，既然不同于经营商业者，只要用于公益，可以不必缴税。再者宗教人士犯法，已适用一般法令，实在不须要再在宗教法人法中另订罚则。为此，仅对内政部所订定的宗教法，提出几点建议如下：
(一)宗教信仰有精神灵修部分，有世俗社会部分；灵修部分自然不劳政府立法，但世俗社会部分有法规范，以示宗教平等和共遵。
(二)各级公私立学校应将宗教教育列为必修课程之一，让人民充分认识宗教，进而选择适合自己之信仰，以杜绝邪信、迷信等不当信仰之泛滥。
(三)请政府正式承认佛学院、神学院、道学院、基督书院等宗教研修机构之地位，使其能正常发展，以维护各宗教之清修仪制。
(四)寺庙教堂除主管人受该教会之辅导外，应该不须再另设其它管理人、监察人，以免一个寺庙教堂两个头，引起争端。
(五)寺庙教会主管人之身分应受资格限制，如应有相关之宗教研修三年以上学识证明，或该宗教教会团体、或参与三十年以上长老三人之认证。
(六)寺庙教堂除了主体的本山之外，可以用本山名义，成立分别院，财产应为寺庙教堂所有，不得为主管人之眷属所继承，应经由该团体教派之上级指派或合法之神职弟子继承。
(七)在该寺庙教堂居住三年以上者，始有资格登记为「宗教士」(神职人员)，始能参与该宗教信徒大会，才能成为该寺庙教会之合法信徒，一般世俗信者只能称为「教徒」或「护法」。
(八)寺庙教堂纳骨塔之收入，如其它油香功德金同等，只要用于公益而不同于其它商业经营行为者，可以不必缴税。
(九)宗教人士违法，已有一般社会法令规范，不须在宗教法人法中另订罚则。如宗教团体涉及诈欺或妨碍风化等不法情事，应获得该最高教会同意，始可解散，但该寺庙教会财产，应归该寺庙教会之上级所有。
(十)政府应明确颁订宗教正邪之界线。
总之，宗教对安定社会及净化人心有其莫大力量及功能，我们希望政府能够真正订出一套适合各宗教共遵的法令规范。
对于各宗教共遵的宗教法令，我们有以下几点希望：
(一)应明定宗教为宣扬教义，育成信众，安定社会的团体，以厘清宗教与非宗教的差别。
(二)应明定宗教并非法人团体，因宗教并非财团，也非社团，它是有自己教主、教义、教理、教育、教史的宗教团体。
(三)应明定宗教人士的资格，宗教建筑、宗教土地、宗教事业免税，宗教团体将收入的净财皆投入社会教化、公益、慈善等事业，应给予免税，以让更多民众享受宗教的教化福利。
(四)应明定宗教团体领导人资格许可，应有宗教学校毕业证书或教会证明文件才有担任资格，以保障合法，杜绝不法。
(五)应朝向章程自治规范，宗教人士皆经高度的道德训练，应给予自订章程并自治管理。
(六)应明定宗教可从事的事业，如教育、文化、慈善、公益，宗教团体应自力更生，应开放其可经营的事业。
(七)应有财务处理的独立自主权，宗教团体应可自由处分其财产，变更或设立负担以将钱财做完全充分的发挥，造福社会国家。
(八)应明定宗教人士的财产归属，宗教人士将生命奉献给人类万物，因此，其身后的财产已非适用民法规定之继承方式，而应归属其宗教团体。
(九)应明定宗教团体领导人的产生方式，各宗教各派别有其不同传承，其领导人只要合乎章程规范，皆应承认其产生方式。
(十)应明定宗教团体合并、解散事宜，以保障宗教团体权益力量的集中，可以投入更多的心力教化社会。
(十一)应明定主管机关和裁决机关，以增进行政效率，提升国家形象。
(十二)应明定宗教建筑物的认定，因宗教建筑物可享免税，所以应有明确的规范，订定标准，以保障守法，杜绝不法。
(十三)应明定宗教团体由有资格的宗教神职人员管理，因完全奉献生命的精神并非人人具备，只有经由宗教养成教育，并于生活中实践有所体会的人士，才有管理宗教团体的能力。
(十四)应允许宗教社团和跨宗教社团设立，团结才有力量，各宗教团体若能藉由宗教社团或跨宗教团体社团凝聚力量，则国家安定，社会祥和，人民安康的生活环境应可早日到来。
(十五)应对不法的邪教明定罚则，以杜绝不法，为宗教留下清流。
此外，对于宗教研修机构，我们也提出以下几点基本立场：
(一)应明定宗教研修机构为培养宣扬教义、弘法布教、主持宗教仪式和管理宗教场所的宗教专门人才的学校，因时代已进入多元，非经教育，无法养成人才，何况净化人心，教化社会的宗教大业。
(二)应承认宗教研修机构，明定申请设立手续，并可公开招生，以使有慈心悲愿的宗教人士可建立宗教学校培养人才，教化社会，并杜绝不法人士假宗教之名，行图利自己之实。
(三)应明定非教会或宗教团体不可管理宗教研修机构，宗教除教义理论外，还有力行实践与心灵实证的部分，非宗教人士无法领会宗教完全奉献的心愿与人格如何养成。
(四)应明定老师资格和学生资格，以使愿意将生命奉献宗教与人类万物的人士有奋斗努力的目标。
(五)应明定外籍老师和学生可比照外籍学生居留签证办理，以使外国学生得以亲近中华文化，并增进国民外交与文化交流。
(六)应明定学位可自主授予，宗教非学术专业并超越所有世间学问，非主管教育或内政的官员所能了解，应给予将毕生生命奉献宗教并有所体验的宗教学院领导人授予学位的自主权。
(七)应明定主管机关和裁决机关，以使行政作业有效率，可将多余时间投入教化宗教师资，让社会增加更多慈悲祥和的宗教师，为社会改良工程尽心尽力。
(八)应明定各宗教研修机构可互相转学，达到宗教对谈，彼此尊重，共同为教化信众事业努力。
(九)应明定学生可申请缓召，使青春岁月的年轻学子可全心投入宗教情操的人格养成。
(十)应明定宗教研修机构建筑面积，使学校有宽广空间，陶冶学生开阔心胸，将来造福社会。
(十一)应明定宗教课程，使其正规化，可为学术文化及心灵升华留下历史见证，嘉惠后代子孙。
总之，为使将来制定的宗教法绝对尊重各宗教传统、教义、教规、戒律等，对宗教团体应做最低限度的规范，以维护宗教的信仰自由，健全宗教法制，使宗教团体有高度的发展空间，也让宗教发挥更大的社会教化功能，落实净化人心，匡正社会风气。
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所谓「人能弘道，非道弘人」，宗教师的重要，证之于中世纪起，耶稣教从欧洲继而进军拉丁美洲、非洲等地广为传布，以及佛教在西元前三世纪，印度阿育王发起国际性的传教运动等；乃至千百年来，佛教与耶稣教等各个宗教不断的兴办教育、文化、慈善等利济人群的事业，此均有赖于牧师、修女与僧侣等宗教师的热心推展，始能发挥觉世牖民之功，其重要性自是不言而喻。
然而根据统计，现在台湾的寺庙教堂少说有上万所之多，但大都没有合格的住持人才。现在的台北行天宫、北港朝天宫、大甲镇澜宫等，都是上有董事长，下面随便找个庙公，或是请个和尚当幌子；即使北港妈祖宫至今仍请竹溪寺的法师住持，但实际上也不能弘法传教，因为主权在董事长手中，董事长是社会人士，理念不同，受过佛学院教育的僧伽也不屑于当那样的住持，所以佛教不能发挥教化的功能。
尤其，现在的寺庙教堂，任何人都可以当住持，甚至任何人都可以创教，因此台湾的邪教始终无法规范，不禁让人为台湾的没有是非、没有好坏观念而挂念。
眼见今日社会乱象纷陈，宗教不能说没有责任，甚至也有人质问：你们说宗教有净化世道人心，改善社会风气的功能，现在宗教不是很普遍吗？怎么社会还是如此纷乱呢？其实，如果没有宗教，难道今日的社会会比现在更好吗？有宗教，至少有很多的人心存善念，相信因果，明白道理，安分守法；只是有少部分的人需要强力去感化他。但是明白说，现在的宗教实际上没有这个力量，如果政府立法，健全寺院教堂，让他们有力量，则对社会的教化必能发挥功能，所以此次宗教立法，至关重要。
对于这次的宗教立法，不但宗教界人士纷纷表达意见，学者也热烈提出看法，同时还有司法官、法官、检察官、律师界、立法委员等都来参与，可以说是在全民共同关注下进行，也可看出此事对全民的重要性。我们尤其希望透过此次的宗教立法，明定宗教士的资格，让宗教师都能获得最大的尊重，让各宗教都能在公平、公正、平等之下，获得广大的弘法空间，以从事教化，安定人心。毕竟中华民国是个法治的国家，让一切都能合法化，让全中华民国的人民都在法治之内，不要做化外之民，人人都能建立法治的观念，则任何问题都能法理之下获得圆满解决。
