(三)管理制度

所谓管理制度即历代封建王朝流治僧侣、控制佛教的制度，现在虽已完全废除，但为了认清封建统治的真实面目，故有了解之必要。

自佛法传入中国以后，汉晋之时，出家人不多，政府也还未加以管理。到了石赵、符秦、姚秦，由于佛图澄、鸠摩罗什先后提倡，一般民众因为不堪异族的残酷统治而争相出家，一时僧侣大增。封建统治不得不建立管理防范的制度。于是姚兴便藉口僧众不能完全遵守清净戒律，开始设立僧官，以僧略为僧主，僧迁为悦众，法钦、慧斌掌管僧录。僧录就是僧众的名册。在姚兴设立僧官的前数年。北魏太祖也在平城(今山西大同)以沙门法果为「道人统」，绾摄僧徒。到了北魏文成帝和平初(460一465)改名「沙门统」。北魏孝文帝太和十七年(493)制定《僧制》四十七条，又别设僧曹(曹是官署的意思)，名叫「监福曹」。太和二十一年(497)又改名「昭玄曹」，主持僧务的叫作「昭玄统」。统下设有都维那；其下有俗吏，如功曹、主簿等员，助理事务。各州镇都有沙门曹，官职有维那、上座、寺主等。其后北齐、北周沿用魏制。

北朝僧侣众多，异族统治者要加强控制，所以在中央和地方普遍设有僧官。南朝僧侣较少，多半集中在大都市，所以先只在僧侣集中的都市设立僧官，其后才设立全国性的僧官。南朝僧官的设立，见于记载的首先是晋未有蜀郡僧正，确切的记载是始于刘宋大明年中(457－464)。到了明帝泰始元年(465)才以僧瑾为天下僧正。泰始二年(466)曾一度设有都邑尼僧正和尼都维那，但是不久又废除了。其时僧正一职渐趋浮华。《佛祖统记》卷三十七说：「粱魏以来僧统盛饰仪仗，直拟于官府。」

隋统一中国，最初是继承北周的制度，设有「国统」、「国都」(都是都维那的简称)。至大业三年(607)，炀帝更定官制，改佛寺名「道场」。道场(佛寺)及道观各置监丞(见《隋书·百官志》)，其任职者当是俗官。唐初沿袭隋制，诸寺观监隶鸿胪寺，每寺观有监一人，贞观中废寺监。高宗上元二年(675)，又置添园监，不久又废止。武后延载元年(694)，改以僧尼隶祠部。德宗贞元间(785一804)，又置左右街大功德使和东都功德使、修功德使，总管僧尼之籍和功役。两街功德使下置僧录。功德使是俗官，僧录是僧官。武宗会昌二年(842)，以僧尼隶主客，至六年(846)又改隶功德使。

宋代沿袭唐代制度，废统立录(《大宋僧史略·僧统》)，以左右街僧录司掌管寺院僧尼帐籍及僧官补授之事(《宋史·职官志》)。太平兴国六年(981)，又立右街副僧录，知右街教门之事。

元代以异族统治汉地，利用佛教以维持其统治。政事中以佛事为首。设宣政院，秩从一品，掌管释教僧徒及吐蕃(西藏)之境而隶治。江浙地方(原南宋区域)特设释教总管。大德六年(1302)诏僧官僧人犯罪由御史台与内外宣政院共鞠问。文宗至顺二年(1331)，立广教总管府十六所，掌僧尼之政。十六所是京畿山后道、河东山右道、山东山左道、河南荆北道、两淮江北道、湖北湖南道，浙西山东道、浙东福建道、江西广东道、广西南海道、燕南诸路、山东诸路、陕西诸路、甘肃诸路、四川诸路、云南诸路，不久又废止。
明代设僧录司、道录司，掌管天下僧道。府州县各设僧纲、僧正、僧会等。)僧录司置正六品左善世、右善世，掌印信；从六品左阐教、右阐教，督修坐禅；正八品左讲经、右讲经，接纳各方施主，发明经教；从八品左觉义、右觉义，约束诸寺僧行，惩戒不守清规者。各府僧纲司设都纲、副都各一员。各州僧正司设僧正一员。各县僧会司设僧会一员(《明史·职官志》)。这些官都是僧官。清代沿袭明代制度。清亡以后，这些官职便都废除了，管理寺院之事改由内务部拿管了。

僧正、僧统或僧录的主要责任是掌管僧籍。僧籍就是登记僧人名字及出家得度、所隶寺院的簿籍。最初籍录沙门始于东晋。《弘明集》卷十二记载支道林与桓玄论州符求沙门籍事，当时沙门曾反对此事。至于北朝自姚秦设立僧官，便已立僧籍了。《魏书·释老志》说，延兴二年(472)四月诏：「无籍之僧，精加隐括，有者送付州镇。」又说：「(太和)十年(486)冬，有司奏：前被敕以勒籍之初，愚民侥幸，假称入道，以避输课。其无籍僧尼，罢遣还俗。」僧籍原是政府管理民众出家的一种措施，无籍僧尼便是未经政府登记而私自出家的，那是违犯法令的。

到了唐代，僧籍三年一造。崇玄署令一人，正八品下；丞一人，正九品下，是掌管僧尼和道士女冠帐籍的。凡新罗和日本僧人入唐学问九年不还，便编入籍。每三年各州县要造籍一次：一本留县，一本留州，一本上祠部；道士女冠一本上宗正，一本上司封(《新唐书·百官志》)。据《佛祖统记》卷四十七的记载，唐玄宗开元十七年(729)制定天下僧尼三年一造籍。文宗太和四年(830)，祠部请允天下僧尼非正度者，许具名中省给牒。五年(831)，又敕天下州郡造僧尼籍。自宋以后，直到清代乾隆年间，僧籍概由僧录掌管。乾隆废止度牒以后，政府不再掌握僧籍，也就无从考核其数目了。

政府既然掌管僧尼的簿籍，就必然要发给已登记的僧尼一张凭证，以资查考，这便是「度牒」。度牒制度始于何时，现在很难确定其年代。在北魏时，僧人赴各地旅行，须要各地政府的证明文件。《魏书·释老志》记延兴二年(472)诏书说：「若为三宝巡民教化者，在外齎州镇维那文移，在台者齎都维那等印牒，然后听行」。所谓文移、印牒，都是临时的旅行证明文件。唐神龙二年(706)，规定天下的行者和童子须要考试经义，无有疑滞，方得度之为僧。当时主要是考《法华经》。但是有权势的人纳贿卖度，用钱三万，便度为僧尼(《资治通鉴》卷二○九)。唐肃宗至德元年(756)为了筹集军费，用宰相裴冕的计划，由政府指定大德传比丘戒，凡纳钱一百缗者与度牒剃度。这是政府度蝶收费之始。可见在此以前已经有度牒制度。《大宋僧史略·祠部牒》说：「唐祠部牒皆绫素、锦素、钿轴，盖纶诰也，非官何谓。」这说明唐代对于度牒是很重视的，等同于官吏的任命状。肃宗乾元元年(758)，又规定考试制度，凡白衣能诵经五纸者度为僧，或纳钱百缗请牒剃度(《释氏通鉴》卷九》)。德宗建中三年(782)，敕令天下僧尼身死及还俗的，其度牒应由三纲即日陈送本县。由县按月申送至州，汇总申报中央，与符诰一同注毁。在京城的就直接送交祠部(《大宋僧史略》)。

宋代度僧是有限制的，按比例度僧，有一百僧人的地方每年可以度一人出家。然而人民为饥饿所困，不得不涌向寺院，所以私度的甚多。宋真宗天禧二年(1018)，曾一次度僧二十三万余人，给祠部牒。宋代度牒曾一度用纸造，伪造的很多。南宋高宗绍兴三年(1133)，仍旧用绫造度牒。宋代度僧既有限数而要求出家为僧者多，于是空白度牒便成为一种有价值的证券在社会上流通。首先是神宗熙宁元年(1068)由于河决年荒，用司谏钱辅言，出卖度牒。于是有宋一代便用卖度牒作为政府从事营造、赈灾筹饷等等的筹款办法。甚而至于钞票(会子)贬值，也是用度牒作价来收回。凡是篡改旧度牒或冒用死亡僧人的度牒，是要受到充军发配的惩罚的。

这种度牒制度，元明清三代沿袭未改，清康熙十五年(1676)规定凡有私度者杖八十，为民；顶名冒替者杖四十，僧道官革职还俗。乾隆四年(1739)并规定官吏如若失察，罚俸三月，可见其限制的严苛。但至清乾隆三十九年(1774)便废止僧道度牒，自此以后僧道只以各寺观所给戒牒为凭而无度牒了。